¿Qué comprende la Justicia Alternativa Administrativa?

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El pasado 26 de enero del 2024, fue publicada en el diario oficial de la federación la Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias.

Ley que cubre la exigencia prevista por nuestra Constitución Política en sus artículos 17, reformado el día 18 de junio del 2008 y 73 fracción XXIX-A, adicionado el día 10 de febrero del 2017. Ambos artículos prevén la solución de conflictos a través de mecanismos alternos, como parte del derecho al acceso a la justicia y como facultad del Congreso para expedir las leyes que los regulen, naciendo así la justicia alternativa.

Lo primero que debe llamar nuestra atención es que nuestro Congreso decidió expedir una ley general, las leyes generales son normas expedidas por el Congreso de la Unión que distribuyen competencias entre los distintos niveles de gobierno en las materias concurrentes y sientan las bases para su regulación, de ahí que no pretenden agotar la regulación de la materia respectiva, sino que buscan ser la plataforma mínima. Por lo que en un mediano plazo además de esta ley tendremos otras que regulen los mecanismos alternos de solución de controversias.

Un punto que debemos conocer es que los métodos alternativos de solución de controversias son mecanismos o procesos de comunicación interpersonales, que enfatizan el diálogo y la colaboración entre las partes, por sobre el debate adversarial y en los cuales la solución a la que se arribe se acerca a los reales intereses y necesidades de las personas involucradas, más que a lo que prescribe la norma.

Partiendo del punto anterior, la pregunta obligada que nos debemos hacer es, ¿la materia aduanera y comercio exterior están incluidas en esta ley?, en mi opinión sí, de hecho, pocas materias están excluidas en la ley, las materias excluidas están previstas por su artículo 128. Nuestras materias están comprendidas dentro de la materia administrativa, y como brújula nos debe guiar la competencia que tiene el Tribunal Federal de lo Contencioso Administrativo.

La siguiente pregunta que nos debemos hacer es, ¿Dónde son aplicables los mecanismos alternativos de solución de controversias en el ambito administrativo?, en mi criterio y considerando lo previsto por el artículo 115 de la ley, estos mecanismos serán aplicables:

  • En sede administrativa, conforme a esta Ley y las leyes de la materia, o
  • Ante el Centro Público de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en materia de Justicia Administrativa. Antes o durante la tramitación de los procedimientos administrativos, que se encuentren pendientes de solución, y
  • Durante la sustanciación de los procedimientos en materia de justicia administrativa, o en ejecución de sentencias, con las condiciones y límites que establece esta Ley y demás disposiciones aplicables.

Por lo tanto, nosotros podemos ejercer nuestro derecho a iniciar un mecanismo alternativo de solución de controversias ante una sede administrativa como lo podria ser una aduana o ante alguna Dirección General de la Agencia Nacional de Aduanas de México, seguramente la Dirección General Jurídica sera la sede principal de la Agencia Nacional de Aduanas de México. En el caso que estas sedes no tuvieran infraestructura, serán promovidos en el Centro Público de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en materia de Justicia Administrativa.

Este derecho se puede ejercer antes o durante la tramitación de los procedimientos administrativos, como podría ser un procedimiento administrativo en materia aduanera, siempre y cuando se encuentren pendientes de solución, incluso dentro del proceso de un recurso de revocación. De la misma forma, lo podemos iniciar durante la sustanciación de los procedimientos en materia de justicia contenciosa administrativa, o en ejecución de sentencias, con las condiciones y límites que establece esta Ley y demás disposiciones aplicables.

Otra pregunta obligada es, ¿Cuáles serían los requisitos de procedencia de los mecanismos alternos de solución de controversias?, en mi consideración y conforme a lo previsto en el mismo artículo 115 de la ley son:

  • Que la materia del conflicto o controversia sea susceptible de transacción, y
  • Que la autoridad administrativa haya autorizado, mediante Dictamen Técnico Jurídico, la viabilidad de la participación del organo administrativo.

La palabra transacción utilizada por el artículo 115 de la ley, la debemos entender como negociación, es decir, que la materia del conflicto o controversia sea susceptible de negociación. Igualmente, debemos entender por dictamen técnico-jurídico al documento debidamente fundado y motivado que contiene el análisis jurídico, sobre responsabilidades de servidores públicos y de viabilidad presupuestaria que determina la procedencia sobre la participación de un organismo en un mecanismo alternativo de solución de controversias.

Debemos distinguir que en ningún caso será aplicable el arbitraje como método en materia de justicia administrativa.

La siguiente pregunta natural es, ¿Cuáles son los mecanismos alternativos de solución de controversias previstos por la ley?, la ley señala de manera enunciativa y no limitativa, en su artículo 4 los siguientes y su definición:

  • Negociación. Es el proceso por virtud del cual las partes, por sí mismas con o sin intermediarios, plantean soluciones a través del diálogo, con el fin de resolver una controversia o conflicto;
  • Negociación Colaborativa. Es el proceso por el cual las partes buscan la solución pacífica y equitativa de su conflicto, con la asesoría de personas abogadas colaborativas, a través del diálogo y si fuera necesario, el apoyo de terceros;
  • Mediación. Procedimiento voluntario mediante el cual las partes acuerdan resolver una controversia o conflicto en forma parcial o total, de manera pacífica, o prevenir uno futuro, con la asistencia de una persona tercera imparcial denominada persona facilitadora. Se entenderá que existe Comediación cuando participen dos o más personas facilitadoras;
  • Conciliación. Procedimiento voluntario por el cual las partes involucradas en una controversia o conflicto acuerdan resolver en forma parcial o total, de manera pacífica, o prevenir uno futuro, con la asistencia y participación activa de una persona facilitadora, y
  • Arbitraje. Proceso de solución de controversias o conflictos distinto a la jurisdicción estatal, mediante el cual las partes deciden voluntariamente, a través de un acuerdo o cláusula arbitral, someter todas o ciertas diferencias que hayan surgido o puedan surgir entre ellas, respecto de una determinada relación jurídica, con la participación de una persona tercera llamada árbitro quien dicta un laudo conforme a las normas establecidas en el Código de Comercio, el Código Nacional de Procedimientos Civiles y Familiares, y los Tratados Internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, según proceda.

Derivado de los mecanismos anteriormente señalados, hay dos figuras torales que debemos empezar a identificar, por un lado la persona abogada colaborativa, que por definición del artículo 5 de la ley debemos entender, que es aquella persona que cuenta con la patente para ejercer la profesión de derecho o abogacía, certificada en términos de la Ley, que participa en conjunto con las partes mediante un proceso de negociación colaborativa con el fin de encontrar soluciones beneficiosas para las mismas.

Y por otro lado, la persona facilitadora, que por definición del mismo artículo, es la persona física certificada, para el ejercicio público o privado, cuya función es propiciar la comunicación y avenencia para la solución de controversias entre las partes a través de los mecanismos alternativos de solución de controversias, previstos en la Ley y demás que resulten aplicables;

Debemos subrayar que los mecanismos alternativos de solución de controversias que prevé esta Ley son aplicables por conducto de personas facilitadoras en el ámbito público o privado, así como personas abogadas colaborativas, certificadas para dichos efectos por los Poderes Judiciales Federal o de las entidades federativas, así como en los Tribunales de Justicia Administrativa federal y locales, en sus respectivos ámbitos de competencia.

La ley le reconoce a las personas facilitadoras públicas y privadas, según el artículo 32, el instrumento denominado fe pública para los siguientes casos:

  • Para la celebración de los convenios que firmen las partes;
  • Para certificar las copias de los documentos que por disposición de esta Ley deban agregarse a los convenios con la finalidad de acreditar que el documento es fiel reproducción de su original, que se tuvo a la vista con el único efecto de ser integrado como anexo al propio convenio, y
  • Para expedir copias certificadas de los convenios y demás documentación que se encuentre resguardada en su archivo.

Por lo que se refiere, a la tramitación de los mecanismos alternativos de solución de controversias que no deriven de un procedimiento jurisdiccional, se realizará mediante las sesiones necesarias sin que en ningún caso pueda exceder el plazo de tres meses, salvo que por acuerdo de las partes involucradas se solicite la ampliación de dicho plazo, conforme lo prevé el artículo 64.

En los casos que la solicitud de trámite de mecanismos alternativos de solución de controversias emane de un procedimiento jurisdiccional ordinario o extraordinario, local o federal, las partes deberán ser informadas de la suspensión de los plazos procesales que involucra, de conformidad con la legislación adjetiva aplicable, según lo previsto por el artículo 65.

Dentro de la competencia prevista por el artículo 117, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y de los Tribunales de Justicia Administrativa de las entidades federativas, es importante resaltar las siguientes:

  • La creación de Centros Públicos de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en materia de Justicia Administrativa;
  • Disponer la infraestructura y requerimientos tecnológicos necesarios para el trámite y prestación de los servicios de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia administrativa, en la modalidad presencial o mediante tecnologías de la información y la comunicación;
  • En coordinación con el Consejo Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en materia de Justicia Administrativa, podrá diseñar, y ejecutar programas de capacitación y actualización para las personas facilitadoras; celebrar convenios con instituciones de educación pública y privada para la impartición de cursos de capacitación orientados a la obtención de certificación de personas facilitadoras, de acuerdo con los Lineamientos emitidos para el efecto;
  • Evaluar, certificar, nombrar, supervisar y sancionar a las personas facilitadoras y personas titulares de los Centros Públicos de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en materia de Justicia Administrativa;
  • Crear y mantener actualizado el Registro de Personas Facilitadoras en el sitio web del Tribunal que corresponda, y
  • Otorgar, mediante aprobación de los convenios emanados de la aplicación de los mecanismos alternativos de solución de controversias, la calidad de cosa juzgada, de conformidad con la ley de la materia.

Debemos realzar que en el supuesto que las leyes que regulan a la Administración Pública Centralizada, Descentralizada en el ámbito Federal y local, así como de los Órganos Constitucionales Autónomos, no prevean el trámite de mecanismos alternativos de solución de controversias, se estará a lo dispuesto en esta Ley o las que correspondan en el Orden Local, lo anterior esta previsto por el artículo 118.

Un ente de suma importancia en este nuevo paradigma de autocomposición en materia administrativa, es el Consejo Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en materia de Justicia Administrativa, el cual, es el máximo órgano de autoridad en la materia y se integrará por la persona titular del Centro Público de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y las personas titulares de los Centros homólogos de los Tribunales de Justicia Administrativa de las entidades federativas, de acuerdo con el artículo 119.

El Consejo será presidido por uno de los integrantes que será designado por el voto de las dos terceras partes de quienes lo integran. El encargo será por el periodo de tres años con posibilidad de reelegirse hasta por un periodo adicional.

Es conveniente señalar que, como parte de la regulación a las personas facilitadoras en materia administrativa, cuando estas incurran en una falta a sus obligaciones serán sujetas al procedimiento sancionador de conformidad con lo dispuesto por la Ley General de Responsabilidades Administrativas y los Lineamientos internos de cada Tribunal de Justicia Administrativa. Lo anterior sin perjuicio de las responsabilidades penales o civiles en que pudieran haber incurrido con su conducta y que se determinarán en la vía procedente, conforme lo prevé el artículo 124.

Es valioso señalar que las partes podrán solicitar la tramitación de los mecanismos alternativos de solución de controversias, en los siguientes momentos, conforme al artículo 127:

Fuera de procedimiento contencioso administrativo, de manera personal o por conducto de representante legal, de manera física o digital mediante las oficialías de partes de las autoridades administrativas competentes o de los Centros Públicos de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en materia de Justicia Administrativa que correspondan, o

Dentro del Procedimiento contencioso administrativo, ya sea durante su substanciación o en etapa de ejecución de sentencia, por quien legalmente represente a la parte actora o por la autoridad que revista el carácter de demandada, mediante escrito dirigido a la autoridad jurisdiccional que conozca del asunto o ante la oficialía de partes del Centro Público de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en materia de Justicia Administrativa que corresponda.

Recibida la solicitud, se turnará a la persona facilitadora que corresponda, quien deberá examinar la controversia y determinar si es susceptible de ser tramitada a través de los mecanismos alternativos de solución de controversias. En caso de que la controversia no sea susceptible de aplicación se les comunicará a las personas solicitantes.

Dentro de un proceso contencioso administrativo, cuando el magistrado instructor estime que la controversia es susceptible de resolverse o la sentencia de cumplirse mediante la aplicación de un mecanismo alternativo de solución de controversias, deberá comunicar mediante acuerdo a las partes que tienen la opción de acceder a la tramitación del mecanismo. Las partes deberán manifestar por escrito, en el término de cinco días, su voluntad de participar en el procedimiento de mecanismo alternativo de solución de controversias. La falta de respuesta por parte de alguna de las partes se entenderá en sentido negativo.

Los convenios suscritos y firmados serán remitidos al Magistrado Instructor con la finalidad de que sean aprobados, como lo señala el artículo 136. Los mecanismos alternativos de solución de controversias, previstos en la Ley, así como en las leyes locales o federales que correspondan, podrán tramitarse mediante el uso de tecnologías de la información y comunicación o sistemas en línea, conforme lo establece el artículo 3.

Finalmente es preponderante considerar que esta ley entró en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Que el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, contará con un plazo máximo de un año para expedir las actualizaciones normativas correspondientes, para el cumplimiento de la ley. Que si el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos omite total o parcialmente realizar las adecuaciones legislativas a que haya lugar dentro del plazo establecido, resultará aplicable de manera directa la Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias.

Una vez designado el Titular del Centro Público de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, acorde con lo dispuesto en el Capítulo VIII de la Ley, éste deberá convocar a las personas que integrarán el Consejo de Justicia Administrativa dentro de un plazo de noventa días naturales a partir de su designación, para efectos de su instalación. El Consejo de Justicia Administrativa contará con un plazo máximo de ciento ochenta días naturales, posteriores a su instalación, para expedir los Lineamientos previstos en el Decreto, así como para elaborar y aprobar su reglamento interno.

En conclusión, podemos señalar que los beneficios que podemos identificar al recurrir a estos métodos alternativos de solución de controversias son evitar varios inconvenientes de un proceso judicial, tales como:

  • Los costos son considerablemente menores. Las partes podrían evitar los gastos que se generan durante un juicio.
  • Llevan menos tiempo.
  • Benefician la comunicación entre las partes.
  • Los acuerdos resolutivos son mucho más fáciles de ejecutar.
  • Los que las leyes en las materias correspondientes vayan señalando.

Permitiendo que las partes de un conflicto participen en su resolución, desde la elección del mecanismo (negociación, conciliación, mediación, arbitraje) hasta el diseño del procedimiento a seguir y el contenido de sus acuerdos.

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